Nuevas reglas legislativas: avances y retrocesos

Por Andrés Segovia Salcedo 

Un poco de antecedentes

La disposición transitoria primera de la Constitución de la República del Ecuador vigente desde el 20 de octubre de 2008 establecía, que la Asamblea Nacional tenía que aprobar en el plazo de 120 días, las siguientes leyes: régimen de soberanía alimentaria, la ley electoral, la ley reguladora de la Función Judicial, del Consejo de la Judicatura y la que regula el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

Adicionalmente, la referida transitoria establecía la obligación de aprobar, al menos, 12 normas más, en un plazo de 360 días.

Estas obligaciones constitucionales requerían de un diseño parlamentario de aprobación de las normas, expedito, pero sustentado en los principios democráticos propios de los parlamentos modernos. Así, el 27 de julio de 2009 se aprueba la Ley Orgánica de la Función Legislativa (en adelante LOFL) con procesos legislativos y fiscalizadoresacordes con la nueva Constitución.  Lo inédito de este relato es que, desde el retorno a la democracia en 1979, por primera vez, la Asamblea Nacional (período 2009-2013) cumplió con lo dispuesto en la transitoria primera de la Constitución, y aprobó todas las normas antes referidas, con excepción de la Ley de Comunicación.

La Ley Orgánica de la Función Legislativa aprobada en 2009 estuvo vigente en su integralidad, hasta noviembre de 2020, fecha en que se reforma el 80% de su contenido, y se incorporan los cambios que destaco a continuación:

AUTOCONVOCATORIA DEL PLENO:

Una reforma ajena a la tradición parlamentaria ecuatorianay peligrosa para institucionalidad democrática es la autoconvocatoria. El artículo 5 de la reforma a la LOFLincorpora esta figura que permite que el Pleno de la Asamblea Nacional pueda autoconvocarse, siempre que el presidente (a) no acoja dicha solicitud. Para dicho efecto se requiere la voluntad de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea, esto es 91 votos. En cuyo caso, dirigirá la sesión la autoridad del Consejo de Administración Legislativa que se encuentre presente.

En caso de ausencia de autoridades se elegirá a cualquier asambleísta con mayoría absoluta. La norma no establece límites para dicha convocatoria, es decir puede realizarse en cualquier circunstancia y por cualquier tema. Adicionalmente, no precisa si dicha designación de autoridades es para esa única sesión o no.

RETIRO DEL PROYECTO DE LEY:

El artículo 58. 2 faculta al proponente de un proyecto de ley retirarlo de forma motivada, antes del informe a primer debate.

El diseño constitucional y legal para la aprobación de un proyecto de ley se sustenta en la aprobación del Consejo de Administración Legislativa, una vez que cumpla todos los requisitos previstos en la norma. En dicho momento, el proyecto de ley, ya no le pertenece al proponente, sino que le pertenece a la Asamblea Nacional, instancia que tiene la facultad de aprobarlo, negarlo o archivarlo, luego del trámite correspondiente. Por ello, el retiro del proyecto, en los términos detallados en esta norma es ajeno a nuestra tradición parlamentaria y vulnera los más básicos principios del derecho parlamentario, sin perjuicio de todos los costos que ello puede significar.

CREACIÓN DEL COMITÉ DE ÉTICA

La Constitución de 1998 determinó que el Congreso de esa época debía crear un Comité de Ética, sin embargo, eso no sucedió. La Ley Orgánica de la Función Legislativa de 1992 sancionaba a los diputados, por intermedio del Comité de Excusas y Calificaciones. Curiosamente, las reformas a la LOFL de noviembre de 2020 crean el Comité de Ética y le atribuyen competencias para conocer los hechos denunciados en relación con el artículo 127 de la Constitución de la República del Ecuador y el 163 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, es decir: desempeñar otro cargo público; tramitar recurso del Presupuesto del Estado; gestionar nombramientos de cargos públicos; recibir aportes; gratificaciones indebidas; aceptar nombramientos, comisiones o remuneraciones de otras funciones del Estado; integrar cuerpos colegiados de instituciones públicas; celebrar contratos con el Estado.

El Comité de Ética se integra por cinco miembros permanentes designados por el Pleno de la Asamblea Nacional, con mayoría absoluta de sus miembros. El informe del Comité de Ética lo aprobará el Pleno de la Asamblea Nacional, con mayoría calificada (91 votos)

CESACIÓN DE LAS AUTORIDADES DE LA ASAMBLEA

Otra de las novedades de la reforma a la LOFL es la posibilidad de cesar (destituir) a las autoridades de la Asamblea Nacional, en caso de incumplimiento de sus funciones. Para ello debe integrarse una comisión ad hoc de cinco miembros designada por el Pleno de la Asamblea Nacional, con la mayoría absoluta de sus miembros. Los plazos y trámites de destitución de las autoridades de la Asamblea Nacional serán los establecidos en la Ley, para la destitución de asambleístas. La destitución del cargo de las autoridades, no implica la destitución del cargo de asambleísta.

COMPARECENCIA DE FUNCIONARIOS PÚBLICAS AL PLENO:

Con fines informativos, y con voto de la mayoría absoluta de sus miembros, comparecerán al Pleno: los ministros, secretarios, funcionarios con rango de ministro que ejerzan rectoría de la política pública, a petición de una bancada legislativa, o de un legislador con el apoyo de al menos el 10% de los miembros de la Asamblea.

La comparecencia de otros funcionarios, con fines informativos requerirá la mayoría simple o la petición de una bancada legislativa, o un legislador con el 5% de los integrantes de la Asamblea.

DEFINICIÓN DE PLAZOS MÁXIMOS PARA LA APROBACIÓN DE LEYES.

A diferencia de lo previsto en la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 2009, la reforma establece plazos máximos para la aprobación de las leyes, tal como se detalla a continuación:

Primer debate: 90 días.

Convocatoria para primer debate: 60 días.

Segundo debate: 90 días.

Convocatoria para segundo debate: 180 días.

Análisis de la comisión especializada: 8 días.

Aprobación del texto final: 60 días.

TOTAL: 488 días (16 meses)

La propuesta para la aprobación de leyes exige que los asambleístas determinen con precisión las agendas legislativas, dentro de los plazos antes detallados, ya que no hacerlo provocaría la imposición de una sanción administrativa grave, equivalente a la suspensión de la remuneración de nueve a treinta días (artículo 270, número 4). Las sanciones administrativas serán tramitadas por el Consejo de Administración Legislativa.

CREACIÓN DE COMISIONES ESPECIALIZADAS PERMANENTES

La LOFL de 2009 establecía 13 comisiones especializadas permanentes, con temáticas específicas, en las que se incluía la Comisión de Fiscalización y Control Político. Con las reformas de 2020 las comisiones son 15, e incluyen a las comisiones de garantías constitucionales, derechos humanos, derechos colectivos y la interculturalidad; y, la comisión de protección integral a niños, niñas y adolescentes.

RECONSIDERACIÓN DE LO IMPROBADO POR EL PLENO

La reconsideración es una institución parlamentaria, que permite a los asambleístas revisar su decisión o cerrar su discusión definitivamente. Por ello se hace efectiva en la misma sesión o la siguiente. La reconsideración procede cuando el Pleno se pronuncia a favor de un informe de una comisión, que permite la aprobación de una ley, ya sea en primero o en segundo debate; también cuando se aprueba una resolución, entre otras decisiones.

La reforma a la LOFL incorpora la posibilidad de reconsiderar lo “improbado”, es decir aquello que no existe desde el punto de vista legislativo. Si el acto parlamentario, llámese informe o resolución, no obtiene los votos correspondientes, simplemente no consolida la voluntad de los legisladores, y sobre él no cabe ninguna acción de práctica parlamentaria. Lamentablemente, se incorpora la palabra “improbado” dentro del artículo 145de las reformas a la LOFL vulnerando la practica parlamentaria y nuestra tradición normativa.

APROBACIÓN DE INFORMES PARA SEGUNDO DEBATE: MÁS VOTACIONES, MÁS ACUERDOS.

La aprobación de un informe para segundo debate se modifica, y exige más votaciones y acuerdo. Si el proyecto de ley, que se encuentra para segundo debate requiere modificaciones, el ponente de la ley puede solicitar al Presidente (a) de la Asamblea la suspensión del punto del orden del día, para que la comisión especializada se reúna y apruebe el texto de votación sugerida. Si la comisión especializada no logra los votos para incorporar las observaciones, el ponente podrá mocionar que el Pleno de la Asamblea Nacional apruebe el texto. La votación final del texto, no puede durar más de 60 días. No existe claridad sobre lo que pasaría si el Pleno no puede aprobar este texto modificado. En cualquier caso, la Asamblea Nacional podrá archivar el proyecto de ley.

NORMAS PARA LA CONSULTA PRELEGISLATIVA

Las reformas a la LOFL incorporan todo el procedimiento que debe aplicarse  para garantizar los derechos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo afroecuatoriano y pueblo montubio, para ser consultados antes la adopción de medidas legislativas, que puedan afectar sus derecho colectivos.

AGENDA LEGISLATIVA

El presidente o la presidenta de la Asamblea Nacional tiene que presentar una agenda parlamentaria anual, con la participación del CAL, presidentes de comisiones y representantes de diversas bancadas, 60 días luego de su posesión.

SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LA LEY.

Como un avance para promover la eficacia de las leyes y fortalecer la participación ciudadana, las reformas incorporan un sistema de seguimiento y evaluación de la ley, que se desarrolla en subsistemas de seguimiento de la ley, subsistema de evaluación y subsistema de participación ciudadana.